上访) 上访的定义、原则及相关管理体制，逐级上访制度不容越级

上访，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

我国对上访采取属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则解决问题。

上访，是公民的一种利益和诉求的表达形式。由于上访信息或资料需要要经过信访办公室工作人员的筛选，然后才能递交给有关领导、有关机关处理，所以上访是一种间接的利益表达方式。

中国的党委和政府，实行四层级管理体制。上下级党政部门都是下管一级，形成一个层层向下约束、层层向上负责的“金字塔”式的嵌套机制。国家最高行政机关国务院和党中央直接管到省、部级，涉及到地方的事务，也只能管到省级，而不能直接对省级以下层级负责的事务进行处理。总体上是省级管地市级，地市级管县区级，县区级管乡镇或街道。

基于这个管理层级，决定了上一级政府接到上访案件时，会要求上访人到自己的下级党委或政府上访，即使最高信访机构收下了上访材料，也会按照职权层级，将材料转批给下一级党委或政府处理。因此，中国的上访制度容许逐级上访，直至逐级上访到中央政府，反对越级上访。

有些上访专业户说：“上访靠闹，大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，影响了许多上访人。结果，有的上访人通过合理上访解决了问题，有些上访人非但没有解决上访问题，还会被行政拘留或犯罪被判刑。这就令许多上访人会想：“我应该怎样行使上访权利，既能解决问题，而不不会受到处罚呢？”

笔者在30多年的律师执业活动中，看见过许多上访活动，也曾经参与过对上访活动的处理，经过对不同上访活动的观察和分析，提出如下建议，供人们参考：

一、上访活动解决当事人诉求的概率极低，因为上访活动不是法定解决诉求的程序。

上访活动不是诉讼程序，上访部门没有直接处理具体问题的权利，如各级党政机关的接访部门，就是一个上传下转的办事机构。所以，上访往往劳而无功。遇到法律问题，通过民事或刑事诉讼程序主张权利，诉讼程序走完后可以通过申请再审、申请检察院民事或刑事监督、最后还有一个评查程序，去主张自己的诉求。遇到行政问题，可以通过行政复议、行政诉讼以及行政再审、申请检察院行政监督及最后的评查程序解决。

二、上访时要说清反映的人和事，切忌在上访中什么都说，什么都说不清楚。

上访最好把自己要求解决的问题和事情写成具体材料，明确、具体地说清要反映的问题和涉及的相关人员。上访反映的问题要客观、全面，以提供证据为主，提供线索为辅，对反映的问题可以合理分析，不要进行无端猜测。否则会上访的可信度就会被极大的降低。

三、上访要找对受理部门

我国的各级政府、人大、司法系统都有信访部门，区县级政府和党委信访部门往往在一起办公。地市级以上的政府和党委信访机构一般分别设立。不同的信访部门解决不同问题，上访找对直接负责的部门，容易解决问题，如果找错了部门，就会影响信访效率。如，属于诉讼中的问题，只能到法院的信访部门。有些人对涉诉问题向政府或党委的信访部门反映，最后还得转到法院处理。对未经法院审理判决的争议，到法院信访部门反映，法院就无法介入，甚至连转办都做不到。

四、要记住信访受理人的相关信息，以备后期联系查询。

根据“首问责任制”的规定，第一个受理信访的接待部门及工作人员必须负责将信访材料呈报或转交有权部门处理并有义务告知来访人员对上访事项处理的进展情况。如果自己反映的问题很紧急、甚至很重大，可以联系受理人经常询问和催促。

五、要逐级上访，切忌越级上访。

逐级上访是《信访条例》的原则性规定，即使涉诉纠纷，也要逐级上访，逐级上访更有利于解决问题。许多上访人以为上访级别越高越好，区、县一级能解决的事情非要向国务院信访局去上访。其实，越级上访的案件最终要转回属地的有关责任部门处理。如此一来，越级上访的目的就无法达到，并出现了欲速则不达的负面效率。反过来讲，逐级上访才会引起上一级部门的重视，只有逐级上访，上一级部门才会直接处理。

六、对信访部门的处理或答复，有权要求接访人提供政策性依据或法律依据。

不管上访的处理结果满意还是不满意，都应该要求接访人提供法律和政策依据，能有书面答复的，一定要求提供书面答复。

七、上访活动中的禁忌行为：

1、不要参与或组织群访，如果被群访人员推举为群访代表，要考虑自己的代表性及对群体的掌控能力。

发生群访事件时，接访部门会要求上访人推举一至两名有威信的代表，以提高谈判和处理上访事务的效率。很多群访事件不好掌控，如果没有能力，一定不要担任组织者。如果参与了群访活动或者被推举为群访代表，一定要告诫上访人员不可发生过激行为。一旦发生了过激行为和不良后果，组织者就要承担法律责任。过去有一句话“炒豆大家吃，砸锅仅一人。”

参加群访的会议一定要有录音或录像，还要制作《会议纪要》，提高自我保护意识。

2、上访中不要冲击或聚众冲击、围堵国家机关，禁止发生妨害公务、阻碍交通等过激行为

有些上访人为了引起有关部门和领导的重视，铤而走险地冲击围堵国家机关、殴打执法人员，甚至还有人堵塞交通、爬塔吊等，这些都是违法或犯罪行为。上访人在上访中有过激行为，最终都会遭受法律制裁。尽管法律制裁有行政制裁和刑事制裁，但哪一种制裁对当事人都是不好受的。

3、上访不要打口号标语和横幅

在上访中打口号标语和横幅，用以制造声势，实际涉嫌扰乱社会秩序，一旦发生这种情形，当事人的上访诉求就很难得到重视和解决。

4、上访中不要实施过激行为，不要自作聪明的当幕后军师

有些上访活动的参与者不直接出面参与上访活动，而是躲在上访群体的后面充当为幕后操纵者或军师，对上访中的群体事件遥控指挥。这些幕后操纵者一旦被查明，往往会受到刑事处罚。

5、上访中不要有从众行为，不要受到他人的情绪感染。

中国人喜欢从众，有时容易被他人情绪所感染，这时，往往会发生过激行为。一旦群访活动引发了群体事件，很多情绪激动的人实施了违法活动，造成政府机关受到冲击，或导致有关人员受伤，公共财产遭到破坏。在现代化的天眼监视下，很多人的违法行为都会被录制下来，成为警方追查违法责任的证据。

6、不到敏感地区上访

中国人虽然可以享有充分的自由，但国内有些地方属于敏感地区，这些地方绝对不是上访的地方，如，党政机关办公场所、外国使领馆区、国际组织驻华机构所在地，车站、码头、商场、公园、广场，以及正在举办的文化、体育等大型群众性活动、国内、国际重大会议的场馆及活动区域内外等。有一个福建人多次到外国使、领馆区上访散发材料，被定罪判刑后又申诉到最高法院，最终仍然被驳回申诉。

7、不重复上访，不缠访

依照法定程序，信访事项经过复查、复核，信访诉求已经依法解决的，不要以同一事实和理由上访或缠访。已经依法终结的信访事项，即使死缠烂打也不会重复处理。如果不听劝阻，硬要死缠烂打的，很可能会因为违法而被处罚。

8、不要滋事闹访

下列行为属于滋事闹访：

故意将年老、年幼、患有严重疾病、肢体残疾等生活不能自理的人弃留在信访接待场所，向接访部门施加压力；

在信访接待场所摆放花圈、骨灰盒、遗像、祭品，焚烧冥币，或者停放尸体，向政府施加压力；

采取静坐、游行、绝食、呼口号、打横幅，穿状衣等方式向政府施加压力；

故意堵塞信访接待场所、国家机关门或者交通要道上堵塞、阻断交通，阻止交通工具正常行驶，以向政府施加压力；

通过网站、论坛、博客、微博、微信，传播有关引发上访的虚假消息，向政府施加压力；

在信访接待场所或者其他公共场所故意裸露身体，向政府施加压力；

采取放火、爆炸或者以其他危险方法制造恐怖事件的行为；

当众服毒、跳河、跳楼、跳桥，攀爬高物自伤、自残、自杀，危害公共安全，向政府施加压力；

编造险情、疫情、警情，扬言实施爆炸、放火、投放危险物质，制造社会影响、扰乱公共秩序，向政府施加压力；

在上访中故意殴打他人或故意伤害他人身体；

以口头、书面等方式公然侮辱、诽谤他人；写恐吓信或者以其他方法威胁他人人身安全，或者多次发送侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活等方式，向社会施加压力；

以偷窥、偷拍、窃听方式散布他人隐私；或故意捏造、歪曲事实诬告陷害他人，企图使他人受到刑事追究或者受到治安管理处罚；

以帮助信访为名骗取他人公私财物；或任意损毁、占用信访接待场所、国家机关或者他人财物。

煽动、策划组织非法集会、游行、示威，煽动群众暴力抗拒国家法律、行政法规实施。

教唆、胁迫、诱骗他人在上访中实施违法犯罪行为；

在上访现场，故意妨碍执法或扰乱信访部门及政府工作人员劝阻，煽动上访人员闹事。

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